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国有土地上被征收房屋强拆案件的司法审查

发布日期:2019-11-01 作者: 点击:

国有土地上被征收房屋强拆案件纷繁复杂,事关经济发展、城市建设和民生保障,逐渐成为人民法院行政审判的重点和难点。如何审理好此类案件,是体现司法为民、服务民生的应有之义,是满足人民日益增长的美好生活需求的重要内容。本文从依法保护被拆迁人合法权益的角度着眼,结合最高人民法院关于强拆诉讼的典型案例和裁判理念,梳理强拆案件中各方当事人争议的焦点问题,让被拆迁人和行政机关清楚知晓“怎么诉?”“谁拆的?”“怎么拆?”“拆错了,怎么赔?”等问题,以此建立相应的逻辑架构和审查标准,回应司法实践之需。

关键词 : 被征收房屋  强拆行为  审查标准

近年来,随着我国经济社会的快速发展和城市化进程的不断推进,国有土地上被征收房屋强拆案件频发,成为行政审判的重点和难点。如何正确、有效处理此类案件,考验着行政法官的智慧和能力。本文立足审判实践,通过对国有土地上房屋强拆案件所涉问题的梳理,建立行之有效的审查标准,促进拆迁争议的实质性化解。审查此类案件的总体思路是,被拆迁人以其认为的拆除主体为被告提起诉讼后,人民法院首先应对原告资格、诉讼请求、起诉期限、受理范围等事项进行程序审查,对于被征收房屋究竟为谁所拆、拆除过程是否合法、拆除行为是否造成损害以及损失如何赔偿,属于原告的诉讼主张是否成立的实体问题,对于该问题应当在案件受理后,通过相应诉讼程序进行实体审查。
一、房屋强拆之诉的启动——怎么诉?
(一)原告资格
公民、法人或者其他组织提起行政诉讼,其原告资格中的利害关系应当以存在“权利侵害可能性”为标准,只要原告主张的权利存在遭受被诉行政行为侵害的可能性,原告就具有利害关系。1〕在房屋强拆案件中,房屋所有权人、实际权利人(如居住人、购买人、承租人等)都可能成为房屋强拆行为的利害关系人,即被拆迁人,从而具备提起诉讼的原告主体资格。2〕这是因为,强拆行为是将房屋所有权的客体房屋归于消灭的行为,其影响的范围不仅及于房屋本身,还及于房屋消灭时波及范围中的权利和利益。强拆行为不仅会对房屋所有权人的权益造成损害,还可能对房屋使用权人的权益造成损害。这也要求行政机关在实施房屋强拆时,必须兼顾各方利益,并采取必要措施避免损失发生。
需要强调的是,实践中关于强拆行为利害关系的判断,还需要结合具体案情具体分析。比如,被拆迁人签订征收补偿协议领取补偿款后又对强拆行为提起诉讼。通常认为,被拆迁人签订征收补偿协议领取补偿款后,其腾空交出房屋,视为对协议履行完毕,其丧失房屋权益,与强拆行为不再具有利害关系。3〕但是,由于补偿协议主要解决的是被征收房屋的价值补偿、搬迁损失等问题。补偿协议约定的内容,并不包括因违法强拆可能给被拆迁人造成的包括室内动产在内的其他人身、财产损失。因此,被拆迁人即使签订补偿协议,当强拆活动给其造成上述损失时,被拆迁人与强拆行为依然存在法律上的利害关系。
(二)诉讼请求与事实根据
被拆迁人针对房屋强拆行为提起诉讼,应当有具体的诉讼请求和事实根据。也就是说,在起诉阶段,被拆迁人需要对“诉讼请求”有“事实根据”承担证明责任。这里的“事实根据”与“诉讼请求”相对应,是指原告应当证明其所提诉讼请求具有通过诉讼程序加以保护的必要。具体来说,起诉无书面决定的强拆行为时,被拆迁人只要能够提供初步证据,初步证明该行为存在且极有可能系起诉状所列被告实施,并且确有可能对被拆迁人的合法权益造成损害,即应视为已初步履行了适格被告的举证责任,除非所列被告明显不适格,或者为规避法定管辖而多列被告,或者明显存在滥用诉讼权利情形。4〕因此,被拆迁人只要对强拆活动的事实及适格主体完成初步举证义务,就应当认为其诉讼请求有事实根据。
(三)起诉期限的审查
房屋强拆之诉的起诉期限应当从被拆迁人知道或者应当知道强拆行为内容之日起计算。实践中,被拆迁人往往在强拆时并不知道强拆行为的实施主体,此种情形,是否构成耽误起诉期限的正当事由?对于起诉期限的起点,规定为“知道或者应当知道具体行政行为内容之日”,而“知道或者应当知道”是否应当包括知道行政行为的实施主体,应当从当事人诉权行使和权利救济的必要性方面加以考量。在强拆案件中,被拆迁人即使本身并不确切知道强拆行为的实施主体,其亦可通过信息公开途径或是根据房屋征收相关法律法规规定的法定职责来确定诉讼对象,进而救济自身权利。5〕事实上,人民法院对于被拆迁人不知道强拆行为实施主体而诉请具有法定职责的行政机关承担法律责任的案件,不但受理,而且判决支持相关诉请的不在少数。因此,“不知道强拆行为主体”并不构成救济自身权利的障碍,被拆迁人以此长期怠于行使诉权,不能成为耽误起诉期限的正当理由。当然,如果被拆迁人有证据证明其一直在等待行政机关协调处理或者人民法院生效判决,可以成为耽误起诉期限的正当理由。
(四)受案范围的排除
房屋强拆诉讼关系到被拆迁人的人身、财产权等切身利益,人民法院对此应当依法、妥善作出处理,最大限度满足当事人的诉权行使。但是,并非所有强拆活动引发的诉讼都应纳入强拆案件的受理范围。实务中,有两种较为常见的情形,需要另寻法定途径解决。一种是,行政机关依据法院准予执行裁定对被征收人房屋实施强拆引发的诉讼。如果被拆迁人以强拆行为与准予执行裁定确定的范围、对象不符给其造成损失为由提起诉讼的,人民法院应当依法受理;如果被拆迁人仅以实施强拆行为本身违法为由提起诉讼的,因该行为已经过司法审查,人民法院可不予受理。另一种是,被拆迁人要求公安机关调查处理行政机关强拆行为引发的诉讼。如果被拆迁人认为强拆涉及犯罪,属于暴力拆迁,因暴力行为属刑事犯罪范畴,应由公安机关进行刑事侦查,不是行政行为;如果被拆迁人认为是违法强拆,从治安管理角度,公安机关也不具备处理违法拆迁的职责,被拆迁人可以针对强拆行为通过行政复议、行政诉讼等途径维护自身合法权益。6〕
(五)被告明确
有明确的被告是当事人提起行政诉讼的法定条件之一。但“明确”的被告并非“适格”的被告,“明确”并不代表“正确”。在强拆案件中,适格被告涉及对强拆主体的审查,属于实质性适格,而非形式上适格,需要结合案件事实进一步审查、明确。考虑到强拆案件中实施主体的复杂性和不易判断性,被拆迁人在起诉时只要提供明确的被告,且起诉该被告的案件属于受诉人民法院管辖,人民法院立案审查时不能准确判断该被告并非适格被告的情况下,应当先予立案,经审理查明相关事实后再行判定适格被告。7〕
二、房屋强拆主体的确定——谁拆的?
(一)确定强拆主体的原则
强拆行为实施主体或者说行为最终责任主体的确定,是审查房屋强拆之诉的关键所在。人民法院在审理强拆案件时,必须确定强拆主体。强拆主体应当根据“谁行为,谁被告;行为者,能处分”的原则确定。8〕通常情况下,强拆行为一经作出,该行为的主体就已确定。但在某些情况下,强拆行为的适格主体在起诉时难以确定,只能通过审理并运用举证责任分配作出判断。因强拆活动属于政府及其职能部门的法定职权,其首先应推定为行政强制行为,除非有证据足以推翻。也就是说,在无主体对强拆行为负责的情况下,人民法院应当根据职权法定原则、举证责任规则并结合拆迁的目的性对强拆主体作出认定或推定。如果用地单位、拆迁公司等非行政主体实施强制拆除的,应当查明是否受行政机关委托实施。
(二)确定强拆主体的方式
1.强拆主体的认定。在国有土地上房屋征收过程中,有且仅有市、县级人民政府及其确定的房屋征收部门才具有依法强制拆除合法建筑的职权,属于适格的实施主体,人民法院可以根据征收、补偿、强拆等各个环节的相关证据直接予以认定。但在大多数案件中,就拆迁工作的分工安排经常存在“组织实施”和“具体实施”两种情形,按照职权法定原则,地方人民政府虽然“领导所属各工作部门和下级人民政府的工作”,但领导不是替代。地方人民政府可以就征收拆迁工作组织有关工作部门或下级人民政府实施,也可以通过发出指示,对所属工作部门和下级人民政府施加影响,但具体的实施还应当由各工作部门或下级人民政府根据其法定管辖权以自己的名义分别落实。究竟地方人民政府的组织实施行为可诉,还是所属工作部门或下级人民政府的具体实施行为可诉,要看哪一个行为是“产生外部法律效力的行为”。9〕当存在直接对外发生法律效果的具体实施行为的情况下,坚持起诉属于内部指示范畴的“组织实施”行为,不符合法定的起诉条件。比如,市、县人民政府负责本行政区域内的房屋征收工作,其中的具体工作究竟是由自己实施,还是交由下级乡镇政府、街道办事处或者城管执法局等单位实施,需要根据实际情况进一步明确。上述行政主体均为能够独立对外承担法律责任的行政主体,均有以行政诉讼被告身份参与诉讼的能力。如果市、县人民政府已将强拆工作交由下级乡镇政府或者街道办事处实施,应当认定乡镇政府或者街道办事处为强拆行为的责任主体。10〕对于村(居)委会、建设施工单位、拆迁公司等民事主体实施强拆的,因该类主体并无实施强拆他人合法房屋的权力,当该类主体擅自违法拆除,未受行政主体委托,涉嫌构成故意毁坏财物罪的,权利人可以依法请求公安机关履行相应职责。
2.强拆主体的推定。很多情况下,强拆主体无法直接作出认定,需要通过推定方式加以确定。从推定过程来看,因强拆行为属于事实行为,征收程序启动后,房屋被强拆,则市、县级人民政府或者房屋征收部门理应知晓相关情况,且在法律上或者事实上具有较大可能作出房屋强拆行为。在行政诉讼中,由市、县级人民政府或者房屋征收部门提供相关证据,则不难确定行为实施主体。人民法院对此应当以综合审查证据材料、追加被告等方式,通过审理推定行为实施主体,而非在未确定行为主体的情况下,以不具有事实根据为由迳行裁定驳回起诉。11〕
如果村(居)委会、建设施工单位、拆迁公司等民事主体认可实施了强拆行为,则应当判断其与行政主体是否存在行政委托关系,以进一步明确行为的责任主体。这是因为,相比民事主体,由行政机关承担责任显然对被拆迁人更为有利。在无具体的书面委托予以认定的情况下,人民法院结合强拆行为的目的性以及其他证据能够确定行政机关参与其中或为受益主体,当行政机关无证据证实系在其不知情情况下由其他民事主体实施,则应当推定强拆行为受行政机关委托实施。
(三)举证责任分配
一般而言,原告应当对行政行为造成的损害承担举证责任,但是,因被告的原因导致原告无法举证的,由被告承担举证责任。同时,法院应当遵循法官职业道德,运用逻辑推理和生活经验,全面、客观和公正地分析判断证据,准确认定案件事实。12〕在强拆案件中,对于被征收房屋遭遇强拆的情况,在起诉时就让被拆迁人完成证明强拆行为实施主体的举证责任实为强人所难,因为被拆迁人往往无能力自行准确识别实施强拆的行为主体,只能初步证明房屋被强拆的事实。多数情况下,被拆迁人即使当时在强拆现场,也很难提供直接证据证明强拆主体。鉴于拆迁行为是政府组织征收的关键环节,且拆迁腾空土地是政府组织征收的结果追求,在原告难以举证且强拆行为无人认领的情况下,人民法院可以根据征收拆迁的目的性以及强拆行为的规模组织等情况,确定具有优势举证能力的行政机关承担证明房屋被拆除与其无关的举证责任。在行政机关不予举证或拒绝举证的情况下,其实施强拆行为具有高度的盖然性。
(四)法院释明义务
法院释明是保护当事人诉权,避免程序空转的有效方式,对强拆诉讼而言,尤为重要。法院未履行相应的指导和释明义务,属于审判程序违法。以县政府作被告为例,如果法院在审理过程中发现被告不适格,不是强拆责任主体,适格主体应为街道办,则应当按照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十六条之规定,告知原告变更被告。如果经释明原告拒绝变更的,可以裁定驳回起诉;如果原告经释明同意变更被告的,则可将案件移送有管辖权的基层法院;不能直接以被告不适格为由裁定驳回。需要说明的是,因责任主体难以确定,致使原告需要变更被告而耽误的起诉期限,应当予以扣除。
三、房屋强拆程序的实施——怎么拆?
(一)先补偿、后拆迁(执行)
房屋强拆程序的实施,除应当遵循“无补偿则无征收”的原则外,还应当遵循“先补偿、后拆迁(执行)”的原则,否则,被拆迁人有权拒绝搬迁,行政机关也不能强制执行。13〕换言之,在征收补偿工作完成前,仍应保障权利人对被征收房屋的合法占有权益,权利人未获得安置补偿前,不能实施强制拆除。之所以明确“先补偿、后拆迁(执行)”原则,根本目的在于保障被拆迁人在房屋被征收拆除后、获得安置补偿前的基本生活或生产经营条件。行政机关在强拆过程中没有遵循上述程序,其强拆行为应当被确认违法。
具体来说,被征收房屋拆迁(执行)前,被拆迁人获得补偿包含两种情况:一是行政机关与被拆迁人就安置补偿达成一致并签订补偿协议,行政机关开始按照补偿协议主动履行相关义务;二是在与被拆迁人达不成协议的情况下,行政机关依据征收补偿安置方案依法作出补偿决定或补偿行为。针对第一种情况,双方达成补偿协议后,被拆迁人主动将房屋交给行政机关处理,行政机关据此采取的拆除行为不属于强制拆除范畴,该拆除行为的合法性和正当性是基于权利人认可安置补偿后的自愿处分行为。针对第二种情况,实践中存在补偿决定遗漏补偿事项、补偿不到位房屋被强拆的现象,对于当事人提起的补偿之诉,法院一般应当撤销补偿决定,并责令行政机关履行补偿职责。但是,如果撤销补偿决定严重影响征收拆迁进度、损害社会公共利益的,因补偿行为属于授益性行政行为,在不宜撤销的情况下,也不适用确认违法判决,法院对能够确定的补偿数额和方式可以作出补充判决。这样处理,既有利于保护被拆迁人的合法权益,又不至于影响到社会公共利益。
(二)强制执行应当依法进行
对国有土地上被征收房屋实施强制拆除,应在完成补偿安置工作的情况下由行政机关申请人民法院强制执行,在获得法院的准许强制执行裁定前,行政机关没有直接强拆被征收房屋的权力。即使在被拆迁人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿的情况下,行政机关若要实现强制搬迁和拆除,也必须按照法定程序申请人民法院强制执行。被拆迁人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。只有被拆迁人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼,在规定期限内又不搬迁的情况下,才能进入强制执行环节,由行政机关申请人民法院强制执行。行政机关在强拆过程中没有申请法院执行,而是直接自行拆除,抑或没有给被拆迁人留出复议或诉讼的期限,其强拆行为应当被确认违法。
(三)强拆方式方法应当合法合理适当
行政机关对被征收房屋实施强制执行时,应当注意方式、方法,严格按照征收补偿工作确定的拆迁范围实施强拆,不能随意扩大执行范围,超范围拆除;不能规避征收程序,借拆违、危房名义实施强拆;不能实施野蛮强拆,损毁室内财产,侵害被拆迁人的人身财产权。行政机关在强拆过程中有上述情形之一的,其强拆行为应当被确认违法。同时,行政机关在强拆时还要确保室内物品已经得到合理保存处置,制作好财产登记清单,并进行公证,留存执法录像,避免因处理方式不当造成日后举证困难。
除此之外,实践中尚有两种强拆方式值得关注,经常被当事人诉诸法院。一种是,对于未登记建筑的拆除。此种情形,房屋征收部门在征收过程中应当对未经权属登记的房屋提请有关部门进行认定和处理,结果公示后有异议的,市、县级人民政府应当进行复核、处理。如果最终结果是违章建筑,应当通过拆违程序依法拆除;如果最终结果是合法建筑,应在完成安置补偿之后依法拆除。另一种是,对于门窗等房屋组成部分的拆除。因强拆行为不限于房屋主体结构的拆除,还包括门窗、墙面等房屋组成部分的拆除以及室内财产处置行为,上述行为关系到被拆迁人的人身财产安全,涉及被拆迁人的合法权益。因此,在被征收房屋未依法补偿完毕的情况下,行政机关不能以拆除门窗、破坏墙体等方式逼迫搬迁。当事人对此可以提起确认强拆行为违法之诉。
(四)以协议方式实施拆除
1.过渡协议约定拆除。在征收补偿过程中,有的行政机关仅与被拆迁人签订过渡协议,而未签到补偿协议。过渡协议不同于补偿协议,就过渡方式、过渡期限和过渡费用作出的具体安排并不能从根本上保障被拆迁人的安置补偿权益,不能替代整体的补偿协议,过渡协议中约定的将房屋交由行政机关拆除的内容,必须与明确约定征收补偿主要条款的安置补偿协议结合后,方可作为行政机关拆除被征收房屋的合法依据。因此,仅就过渡问题签订的过渡协议,即使协议中约定拆除房屋的内容,在行政机关完成安置补偿工作之前,也不能作为拆除被征收房屋的合法依据。
2.收购协议约定拆除。以“协议方式”代替依法进行的“征收拆迁”越来越多地被行政机关所采用,并被最高人民法院裁判理念(汪慧芳案)所接纳。建立在平等、自愿、等价、有偿基础上的收购协议,因其在一定层面上有利于提高征收拆迁效率,并有助于通过提高收购价格来对被拆迁人给予更加充分的补偿安置,具有现实合理性和可行性。14〕行政机关在实施房屋收购、拆除过程中,与被拆迁人签订相关协议,对其进行不低于市场评估价格的公平合理补偿安置,被拆迁人自愿交出房屋,系双方意思表示一致的体现,此种方式并不违反法律、法规的禁止性规定。对未达成收购协议的房屋被拆除,在缺乏相关法律规定的前提下,只能通过《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的征收程序来解决。也就是说,未达成收购协议的,行政机关应当及时启动征收程序,其不及时依法进行征收反而采用不适当拆除方式破坏权利人的居住与经营环境,造成房屋正常使用功能严重贬损,依法应当承担相应的赔偿责任。
四、房屋违法强拆的赔偿——拆错了,怎么赔?
(一)程序选择
在审判实务中,被拆迁人之所以经常对强拆行为提起确认违法之诉,归根结底是对安置补偿不服,认为其安置补偿利益没有得到满足、其合法权益没有得到保障。当强拆行为被确认违法之后,有的被拆迁人选择继续提起补偿之诉实现救济,而绝大多数被拆迁人则选择赔偿程序实现救济。当然,要求行政机关履行补偿职责能够在诉权行使中实现对当事人合法权益的保护。但是,被拆迁人往往更倾向于提起赔偿之诉,一方面赔偿能够吸收补偿,相比补偿程序,行政赔偿具有惩罚性,对当事人保护更加彻底;另一方面行政补偿一般对应的是合法行政行为,而行政赔偿则对应着违法行政行为,在程序设计上也更加顺畅自然。需要强调的是,行政赔偿与行政补偿程序不能重复适用。在一个行政行为被确认为违法并已经启动赔偿程序时,被拆迁人不能重复或者交叉运用救济手段,再行寻求行政补偿。15〕因此,当房屋强拆被确认违法后,被拆迁人既然已经提起赔偿之诉,原有的补偿问题可依法转化为赔偿程序解决,人民法院应直接进行实体审理并就赔偿问题作出行政赔偿判决,无需另行通过征收补偿程序解决。
当违法强拆案件进入赔偿程序后,有的被拆迁人对赔偿机关的先行处理行为不服诉至法院。人民法院应就当事人的实质争议进行审查,而非以行政赔偿决定为审理重点予以审理,这样能够避免出现行政机关多次作出、撤销行政赔偿决定的情形,防止赔偿案件久拖不决。还有的被拆迁人以起诉复议机关履行法定职责的方式解决赔偿机关的行政赔偿问题。对于以获得行政赔偿为目的的诉讼而言,国家赔偿法规定的救济方式是直接起诉赔偿机关,并不包括起诉复议机关,即不包括要求人民法院判决复议机关就赔偿机关的行政赔偿问题作出处理的情形。16〕与起诉赔偿机关相比,起诉复议机关不仅程序更加繁琐,耗费更多的资源,而且难以直接解决赔偿问题,容易形成循环诉讼。
(二)处理原则
人民法院在审理行政赔偿案件时,要坚持全面赔偿和公平合理的理念。17〕首先,为体现对违法强拆行为的惩戒,对被拆迁人的相应赔偿不应低于其原应得的相关拆迁安置补偿权益。其次,应当考量其他被拆迁户以及当地其他项目的类似补偿方式与标准、安置情况,全面考虑法律、行政法规以及相关政策规定的连续性、一致性和公平性。在不违反法律、法规禁止性规定的情况下,结合被拆迁人实际情况,以填平补齐其受损的财产权利为限,并尽可能给予被拆迁人必要、合理的照顾和安排。再次,针对赔偿案件应尽可能协调化解争议,如果难以达成一致意见,在裁判规则上需要结合案件具体情形选择适当的裁判方式。并非所有违法强拆引发的赔偿案件都适宜由人民法院直接判决具体的赔偿内容,有一些案件需要考量社会影响和法律效果,人民法院可以判令先由行政机关作出赔偿决定,但在判决中要明确行政机关作出赔偿决定的大致标准和底线(赔偿方式、赔偿标准和范围等),从而充分发挥司法权的监督性和行政权的专业性,更有利于妥善处理争议。
(三)赔偿方式
在赔偿案件中,支付赔偿金以及返还财产、恢复原状均是国家赔偿的赔偿方式。被征收房屋如果依法拆除,被拆迁人既可以选择按征收决定公告之日的市场评估价进行货币补偿,也有权要求在改建地段或者就近地段选择类似房屋予以产权调换。因此,对国家赔偿法第三十六条关于“直接损失”的理解,不仅包括因违法强拆造成的直接财产损失,还应包括被征收人所享有的全部征收安置补偿权益,如产权调换安置房、过渡费、搬家费、奖励费等。为确保被拆迁人获得及时、公平、公正的救济,在确定赔偿方式时,赋予被拆迁人既可以选择货币赔偿,也可以选择安置房屋的权利,这样能够最大限度保障被拆迁人获得安置补偿权益,符合国家赔偿法的立法精神。
(四)赔偿标准和范围
 1.被强拆房屋损失的赔偿。对被拆房屋损失的赔偿,应以被征收房屋的价值为限,目的是填平补齐被拆迁人受损的财产权利。18〕如果征收决定公告时间与实际赔偿时间相隔过长,市场行情发生了很大变化,这时以征收决定公告时的市场价格作为赔偿标准不足以保障被拆迁人的居住权益。针对此种情形,应确定合理的赔偿时点,一般选择确认违法时、委托评估时或判决作出时作为赔偿时点,总而言之,赔偿标准的确定要确保被拆迁人能够购买、得到与之前相当的房屋、与其他被拆迁人相当的房屋,满足其实际居住利益,确保其居住条件不降低、有改善,维护政策的连续性和社会的稳定性。同时,与补偿利益相比,赔偿要考虑给予被拆迁人适当的照顾和安排,以体现对违法强拆的惩罚性。由于被拆房屋不仅包括有证房屋,还包括很多无证房屋。对征收范围内无证房屋的处理,政府应当组织有关部门依法进行调查、认定和处理,而不是与违章建筑一概论之。当无证房屋遭遇违法强拆时,人民法院应当综合考虑建造历史、当时立法状况、房屋建设的时间和动机、房屋来源和使用现状、居住利益等因素确定是否赔偿。
2.室内物品损失的赔偿。因行政机关违反正当程序,不依法公证或者依法制作物品清单,致使被拆迁人难以履行举证责任,行政机关也无法举证证明实际损失金额的,人民法院可在被拆迁人就损失金额提供证据初步证明其主张的情况下,依法作出认定。被拆迁人的室内物品因违法强拆灭失,在双方均对室内物品无法提供证据予以证明的情况下,人民法院可根据被拆迁人提供的现场照片、物品损失清单,结合日常生活经验,考虑物品折旧等因素,对被拆迁人的赔偿请求合情合理进行酌定处理。关于非日常生活用品的大额财物损失,被拆迁人应当提供有说服力的证据,以证明这些财物在拆除现场客观存在以及各自的具体价值,否则法院缺乏酌定的基础依据。
3.停产停业损失的赔偿。在强拆案件中,经营性用房被违法强拆,往往会产生停产停业损失。对停产停业损失的赔偿标准一般参照补偿标准确定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十三条规定,对因征收房屋造成停产停业损失的补偿,根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定,具体办法由省、自治区、直辖市制定。从各地规定来看,补偿标准并不一致,大多要求具备被征收房屋属于非住宅的合法建筑、有合法有效的营业执照、办理税务登记并具有纳税凭证等条件。把握的原则是,停产停业损失只是补偿因征收给被拆迁人经营造成的临时性经营困难,具有过渡费用性质,因而只能计算适当期间或者按照房屋补偿金额的适当比例计付。19〕被拆迁人在征收或者侵权行为发生后的适当期间,也应当及时寻找合适地址重新经营,不能将因自身原因未开展经营的损失,全部由行政机关来承担。
 4.临时安置费、逾期利息等其他损失的赔偿。对于临时安置费的赔偿,征收补偿安置方案对此已经予以明确,赔偿标准可以参照执行。但是,临时安置费的具体标准不能低于各地确定的统一标准,当数额过低时侵害被拆迁人正当利益时,应当按照“就高不就低”的原则依法赔偿。对于逾期利息的赔偿,行政机关在违法强拆后理应及时履行赔偿义务,尽快支付违法赔偿金,尽可能减少被拆迁人的损失。若赔偿金不计付利息,则可能使被拆迁人的损失无法得到全部赔偿,甚至可能促使行政机关拖延履行赔偿义务。20〕当然,事后基于赔偿时点确定的赔偿数额高于应当按时支付的赔偿金数额和利息的除外,因为此种情况利息损失已被吸收,不应再重复计算。对于利息的计算标准,在目前法律并未作出明确规定的情况下,可以通过类比国家赔偿法最相近似的具体规定来衡平赔偿标准。
结语
波斯纳法官在《超越法律》一书中提到:“没有单独哪一条近路能永久地捕获法律的复杂性”。针对国有土地上被征收房屋强拆案件的司法审查亦是如此,没有一劳永逸的解决之道。本文仅是厘清现阶段国有土地上房屋强拆案件的审理思路,顺应行政法治的发展,促进裁判尺度的统一。不管此类案件的审查标准如何变化,在审理过程中始终要坚持具体案件具体分析、灵活应对依法处理,充分保障被拆迁人的合法权益,同时也要兼顾社会公共利益和其他被拆迁人的利益,实现法律效果和社会效果的统一。


1〕江必新、梁凤云:《行政诉讼法理论与实务》,法律出版社2016年版,第528页。
2〕参见最高人民法院(2018)最高法行再150号行政裁定书。
3〕参见最高人民法院(2017)最高法行申7800号行政裁定书。
4〕参见最高人民法院(2018)最高法行申9209号行政裁定书。
5〕参见最高人民法院(2018)最高法行申10565号行政裁定书。
6〕参见最高人民法院(2017)最高法行申5664号行政裁定书。
7〕参见最高人民法院(2019)最高法行再17号行政裁定书。
8〕参见最高人民法院(2018)最高法行再113号行政裁定书。
9〕参见最高人民法院(2017)最高法行申9275号行政裁定书。
10〕参见最高人民法院(2018)最高法行申1801号行政裁定书。
11〕参见最高人民法院(2017)最高法行申704号行政裁定书。
12〕王振宇:《行政诉讼制度研究》,中国人民大学出版社2012年版,第126页。
13〕参见最高人民法院(2018)最高法行申4205号行政裁定书。
14〕参见最高人民法院(2018)最高法行申2624号行政裁定书。
15〕参见最高人民法院(2018)最高法行申8212号行政裁定书。
16〕参见最高人民法院(2018)最高法行再128号行政裁定书。
17〕参见最高人民法院(2018)最高法行再163号行政赔偿判决书。
18〕蔡小雪、郭修江:《房屋征收案件审理指引》,人民法院出版社2015年版,第181页。
19〕参见最高人民法院(2017)最高法行再101号行政判决书。
20〕参见最高人民法院(2017)最高法行再5号行政赔偿判决书。


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